Самим решать, где будут дорога и школа. Сравнили, как организовано местное самоуправление в Польше и Беларуси и какая система эффективнее

Где построить дорогу, как оборудовать школу, когда включить отопление и пустить ли новый маршрут пригородного автобуса? Все эти и многие другие вопросы в Польше решают органы местного самоуправления. В Беларуси же самоуправления в таком смысле нет вовсе — местная власть полностью подчинена центру.

Как работают обе эти системы, какие ошибки допустили польские власти при реформировании системы самоуправления и что всё-таки эффективнее — польская модель управления или беларусская вертикаль?

Редакции Нrodna.life и MOST продолжают совместный проект о людях, явлениях и событиях по обе стороны беларусско-польской границы.

Власть в Польше децентрализована. Территориальное самоуправление (samorząd terytorialny) — это система, которая наделяет локальные сообщества реальными полномочиями. В 1999 году она была преобразована в соответствии с новым административно-территориальным делением страны и организована так, чтобы не противоречить Европейской хартии местного самоуправления: тогда Польша как раз готовилась к предстоящему вступлению в ЕС.

Крупный не указывает мелкому, но контролирует его

Польское самоуправление действует по принципу субсидиарности. Это значит, что если задачу можно решить на более низком уровне власти, то передавать её выше нет смысла.

Органы местного самоуправления в Польше достаточно автономны. Локальные сообщества имеют собственные источники пополнения местного бюджета. Кроме того, единицы территориального самоуправления являются субъектами права — это значит, что они могут в числе прочего владеть и распоряжаться имуществом.

С 1990 по 1999 годы органы самоуправления были только в гминах — самых малых административных единицах страны. После реформы 1999 года они появились также на уровнях повятов и воеводств (это аналоги беларусских районов и областей). При этом структура самоуправления не стала иерархичной. Это значит, что власти воеводства не могут указывать, что делать, повяту, который в него входит, а власти повята — гмине.

Самостоятельность органов самоуправления защищает суд. В то же время воевода как представитель премьер-министра контролирует самоуправления повятов и гмин. По требованию премьер-министра Сейм может даже распустить орган самоуправления, но только если тот грубо нарушил закон.

Реформа самоуправления стала одной из самых успешных в посткоммунистической Польше. А первыми полностью свободными выборами в стране стали именно местные.

Гмины, рады, войты: как устроено польское самоуправление

Гмины — это низший уровень самоуправления. Выделяют три вида гмин:

• городская (она совпадает с границами города);
• сельско-городская, в которую входят малые города и деревни;
• сельская, в которую входят только деревни.

Сельской гминой управляет войт, сельско-городской и городской — бурмистр. Если в городе больше 100 тыс. жителей или он функционирует на правах повята, то его главу называют президентом. И войта, и бурмистра, и президента выбирают жители сроком на пять лет.

Глава гмины представляет её, выполняет решения рады (совета), подготавливает проекты местных законов, занимается имущественными делами, готовит проект бюджета, назначает и отзывает руководителей городских районов (osiedle, dzielnica) и сельских солецтв (solectwo).

Жители гмины также выбирают представительский и контролирующий орган — раду (совет). Полномочия радных тоже длятся пять лет. Раду можно отозвать, но это сложно — для этого 10% жителей гмины должны инициировать локальный референдум. Сама же рада имеет право отзывать войта, бурмистра и президента города.

Рада принимает решения, связанные с:

• экономическим развитием гмины, бюджетом и контролем расходования средств из него, местными налогами и сборами;
• благоустройством, экологией, дорогами и дорожным движением, коммунальными услугами, общественным транспортом;
• здравоохранением и социальной сферой;
• школьным образованием;
• жилищным строительством;
• торговлей;
• общественным порядком и пожарной безопасностью.

К примеру, в 2010 году рада гмины Орля решила установить указатели, на которых названия населённых пунктов написаны на двух языках: по-польски и по-белорусски.

Также в обязанности рады входит сотрудничество с неправительственными организациями, другими гминами и представителями иностранных регионов, продвижение гмины и идей самоуправления.

Польская система ведь похожа на белорусскую вертикаль? Или нет?

Несмотря на то, что в Беларуси установилась сильная централизованная власть, формально в стране существует местное самоуправление. Как и в Польше, оно состоит из трёх уровней: первичного, базового и областного (польские аналоги: гмины, повяты и воеводства).

На каждом из уровней есть свои представительные органы — советы депутатов (аналог польских рад).

• На первичном уровне это сельсоветы, поселковые советы и советы городов районного подчинения.
• На базовом уровне действуют советы городов областного подчинения и районные советы.
• На областном уровне — областные советы, а также Минский городской совет депутатов.

Все советы избираются сроком на четыре года на всеобщих выборах. Однако в современных политических условиях сложно говорить о том, что голоса избирателей подсчитываются честно. Нельзя говорить и о конкуренции. К примеру, на выборах 2024 года на 12.514 мест претендовало 18 тыс. человек.

Советы депутатов утверждают программы социально-экономического развития и местные бюджеты, отчитываются перед вышестоящими органами об исполнении показателей, устанавливают местные налоги и сборы, решают, как управлять коммунальной собственностью.

Вот что рассказывала о своей работе бывший депутат Мингорсовета Ольга Тесакова:

«Всех собирают в шесть вечера, чтобы срочно утвердить нового мэра. Все поднимают руки, и когда ты на секунду замешкалась, на тебя все смотрят — и ты автоматически поднимаешь руку, даже если у тебя есть вопросы».

Местное самоуправление в Беларуси иерархично: к примеру, решения сельсовета может отменить горсовет и Совет Республики (верхняя палата парламента), а также приостановить президент. Кроме того, Совет Республики имеет право распустить совет любого уровня.

Читайте также: Как работает местное самоуправление в Беларуси — рассказываем в проекте «Утульны горад»

Исполкомы: во власти президента

В отличие от Польши, вторая составляющая местной власти — исполнительная — в Беларуси не избирается даже формально. В законе сказано, что «порядок назначения на должность» руководителя области, района, города, посёлка и села определяется президентом.

Местная исполнительная власть в Беларуси коллегиальная. Если в Польше регион представляет войт, бурмистр или президент города, то в Беларуси — исполнительный комитет во главе с его председателем.

Как и советы, исполкомы делятся на три уровня:

• первичный: сельисполкомы, посисполкомы, горисполкомы (города районного подчинения);
• базовый: горисполкомы (города областного подчинения), райисполкомы;
• областной: облисполкомы.

Во взаимоотношениях между исполкомами действует ещё более выраженный принцип иерархичности: сельисполкомы подчиняются горисполкомам, те — райисполкомам и облисполкомам. А все вместе они подотчётны лично президенту и правительству. Кроме того, вышестоящие исполнительные комитеты координируют деятельность нижестоящих.

В целом беларусская система местного самоуправления похожа на то, что было в Польше до 1990 года. Тогда на уровне гмин, городов, городских районов и воеводств существовали национальные советы (rada narodowa), которые «избирались». А тогдашние местные исполнительные органы, как и исполкомы в современной Беларуси, были напрямую подчинены центральным властям и не отчитывались перед национальными советами.

Проблемы польского самоуправления

Территориальное самоуправление — неотъемлемая часть политической и общественной жизни Польши. По словам польского политика, этнического беларуса Радослава Пусько, выборы в органы самоуправления — самые важные в Польше.

«Это самоуправление решает, где будет дорога, где появится школа, детский сад или ясли. Это самоуправление решает, сколько денег выделят на культуру. Это всё в компетенции самоуправления», — отмечает он.

Однако польская система неидеальна. К тому же за последние 10 лет в Польше произошли изменения, которые были направлены на централизацию власти. Согласно отчёту Фонда имени Стефана Батория, с 2014 по 2023 год, индекс самоуправления в Польше снизился с 73,58 до 47,79 пункта.

Индекс самоуправления — это показатель, оценивающий самостоятельность органов местного самоуправления. Значение индекса может варьироваться от 0 (полное отсутствие самостоятельности у органов самоуправления) до 100 (максимальный уровень).

К примеру, гмин лишили права устанавливать цены на воду и канализацию, запретили распоряжаться некоторыми престижными территориями городов, забрали часть полномочий в сфере школьного образования и передали их кураториумам, которые подчиняются воеводе.

Гмины потеряли некоторые возможности зарабатывать, им сократили финансирование. Увеличилась доля целевых дотаций, которые ограничивают свободу распределения средств. При этом само распределений дотаций, а также налоговых отчислений между единицами самоуправления стало происходить по непрозрачным критериям, что создало систему, которая поощряет политическую лояльность.

Всё это привело к ухудшению финансового положения органов местного самоуправления, особенно это касается школьного образования. К примеру, по данным на 2023 год, общий дефицит у всех единиц территориального самоуправления в этой сфере достиг 37 млрд злотых.

Что предлагают локальные сообщества

В 2023 году во время празднования Дня территориального самоуправления в польском Сенате представители органов самоуправления предложили список мер, которые нужно немедленно реализовать, чтобы улучшить положение локальных сообществ. Среди них:

• увеличить долю локальных сообществ при распределении подоходного налога;
• увеличить финансовую автономию, поддерживать локальный бизнес и инвестиции;
• ввести прозрачные критерии при распределении целевых дотаций, которые бы учитывали реальные потребности локальных сообществ;
• поддерживать сотрудничество и обмен опытом между разными единицами самоуправления.

Также большое внимание уделили сфере школьного образования. Местные власти отметили, что нужно инвестировать в образовательную инфраструктуру и современные технологии, а также улучшать материальное положение учителей.